Kolejny raz przygotowywane są zmiany w systemie społecznego ubezpieczenia rolników

Treść

Czeka nas kolejna - sygnalizowana od dłuższego czasu - reforma finansów publicznych, a wraz z nią nieodłącznie już towarzysząca tego typu zapowiedziom (jak również pracom nad przygotowaniem kolejnych budżetów) próba reformy KRUS w zakresie zmian finansowania systemu emerytalno-rentowego rolników. Tymczasem problemów przybywa. Brakuje na przykład narzędzi prawnych, które umożliwiałyby precyzyjne obliczenie dochodów w rolnictwie. Również żadna z istniejących instytucji rolniczych nie jest w stanie temu sprostać.

Zmiany, które nastąpiły w wyniku przyjętej 2 kwietnia 2004 r. nowelizacji ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, nie dotyczyły finansowania emerytur i rent. Pod pretekstem "uszczelnienia" systemu zmieniono wówczas przepisy dotyczące zasad ubezpieczania w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego tych, którzy prowadzą nierolniczą działalność gospodarczą. Dwa wyroki Trybunału Konstytucyjnego ogłoszone w roku bieżącym sprawiły zresztą, że te regulacje przestały obowiązywać.
W konsekwencji powstał zamęt, kompromitujący zwłaszcza zdominowany przez SLD Sejm, który z poparciem posłów PO przed dwoma laty wprowadzał zmiany w KRUS. Należy spodziewać się jeszcze perturbacji związanych ze skandaliczną podwójną składką wstecz, która obciążyła rolników prowadzących działalność gospodarczą. Stanowi ona wynik arbitralnej decyzji administracyjnej resortu polityki społecznej. Decyzję tę mógłby zmienić minister obecnie nadzorujący KRUS, czyli szef resortu rolnictwa, co uporządkowałoby kwestię ubezpieczeń w Kasie tej grupy rolników. Mimo iż poruszałem już ten temat na łamach "Naszego Dziennika", uważam, że warto do tych kwestii powrócić, gdy odżywają dyskusje nad reformą finansowania KRUS.

Pozorny dualizm
Wiele się mówi o konieczności zmian zasad ustalania składek na ubezpieczenia emerytalno-rentowe rolników. Jak wynika z doniesień prasowych, PiS chce zróżnicować składkę "w zależności od zamożności rolników", a więc od dochodu z gospodarstwa. Inne zdanie na ten temat ma Samoobrona, która chciałaby uzależnienia składki od liczby hektarów należących do rolnika. Jeśli chodzi o praktyczny wymiar obu rozwiązań, trudno dostrzec jakąkolwiek różnicę. Obecnie bowiem dochody rolników można określić jedynie na podstawie szacunku, którego podstawą jest liczba posiadanych hektarów, oraz szacunku dochodów z hektara przeliczeniowego, jaki co roku ogłasza prezes GUS. Mimo że efekt obu propozycji byłby ten sam, więcej pracy będzie w sytuacji, gdy zwycięży opcja ustalania wymiaru składki na podstawie szacunku dochodów.
Zwolennicy uwzględniania szacunku dochodów przy ustalaniu wysokości składki argumentują, że należy zaznajomić rolników z planowaną bardziej racjonalną metodą wyznaczania dochodów - w oparciu o tzw. dochód standardowy (w dłuższej perspektywie ma zaś powstać powszechny system rachunkowości). To istotny argument. Ale u wielu rolników może to budzić niezadowolenie. Uzależnienie szacunku dochodów i składki ubezpieczeniowej od ostatniego oszacowania przez prezesa GUS dochodu z hektara przeliczeniowego (ok. 1600 zł rocznie) zadowoli np. producentów warzyw oraz sadowników, których realne dochody w skali roku są często wyższe niż 3-4 tys. zł z ha, zarazem jednak godzić będzie w posiadaczy gospodarstw zbożowych, których dochód z hektara zawiera się w przedziale 500-600 złotych. Można się więc spodziewać, że ci rolnicy (a także wielu innych, którzy z trudem wypracowują 1000 zł z ha) będą protestować. Rozwiązaniem byłoby zobowiązanie ich do założenia rachunkowości, aby ustalić rzeczywisty poziom dochodów. Taka rachunkowość byłaby prowadzona wyłącznie na potrzeby KRUS. Ale Kasa nie jest przygotowana do realizacji tak szerokiego programu, a innym instytucjom nie sposób go powierzyć, ponieważ nie posiadają uprawnień do nadzorowania rachunkowości rolników. Nie muszą się tym zajmować instytucje fiskalne, gdyż podatek w rolnictwie jest zryczałtowany, wyznaczany na podstawie stanu posiadanych przez rolnika użytków.

Dzierżawa dzierżawie
nierówna
W dotychczasowych dyskusjach i projektach nie dostrzega się kwestii dzierżawienia ziemi przez rolników, a problem ten powinien zostać rozwiązany jeszcze przed wprowadzeniem zmian w oskładkowaniu, ponieważ będzie miał wpływ na jego efekty.
Zakłada się, że w skali makro dzierżawa nie rzutuje w znaczący sposób na dochody rolników, ponieważ dotyczy 10-12 proc. gospodarstw w Polsce; nie będzie więc wywierała większego wpływu na rezultaty zmiany składki. Tymczasem w niektórych wariantach proponowanych zmian zakłada się, że gospodarstwa o powierzchni poniżej średniej krajowej nadal będą płacić zryczałtowaną składkę osobową; składka wyższa, liczona od dochodów, ma zaś obowiązywać posiadaczy gospodarstw większych, towarowych.
Sprawa jest skomplikowana. W 12-tysięcznej próbie gospodarstw prowadzących rachunkowość w ramach FADN (europejski system zbierania danych rachunkowych z gospodarstw rolnych, powierzony do realizacji Instytutowi Ekonomiki Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w Warszawie), która reprezentuje 744,7 tys. gospodarstw wytwarzających 90 proc. wartości dodanej w rolnictwie, problem dzierżawy jest zgoła inny. Grunty dzierżawione stanowią blisko 30 proc. udziału w powierzchni średniego gospodarstwa z próby FADN - 16,5 ha, a liczba gospodarstw dzierżawiących ziemię wynosi ponad 53 proc. "fadnowskiej" próby. Z kolei średnia powierzchnia gospodarstwa dzierżawiącego ziemię jest zdecydowanie większa - 48,7 ha, z czego aż 26,37 ha stanowią grunty dzierżawione.

Ciemna liczba umów
dzierżawnych
Największy udział dzierżaw w ogólnej powierzchni gospodarstw występuje na Pomorzu, Mazurach, Śląsku i w Wielkopolsce. Z tym że w pozostałych regionach (Mazowsze, Podlasie, Małopolska, Pogórze) gospodarstwa dzierżawiące ziemię są ponad dwukrotnie większe od pozostałych.
Wysokotowarowe gospodarstwa osiągają wyższe dochody m.in. dzięki dzierżawieniu ziemi. Te grunty stanowią źródło połowy ich dochodów, przy czym o formie dzierżawy wiadomo niewiele. Brakuje również danych, czy ziemie dzierżawione przez posiadaczy gospodarstw biorących udział w programie FADN są ewidencjonowane. Z mojego rozeznania wynika, że ponad połowa dzierżaw nie jest zgłoszona do ewidencji gruntów, umowę zawiera się bowiem w formie ustnej. Jednak nawet gdy zawarta zostaje w formie pisemnej, najczęściej też nie jest zgłaszana do ewidencji gruntów.
Również KRUS nie dysponuje ewidencją, która uwzględniałaby wszystkie posiadane przez rolnika grunty. Interesowałem się tym problemem przy okazji udziału w komisjach konkursowych "Bezpieczne Gospodarstwo Roku", gdzie wymaga się podania stanu posiadanej ziemi w oparciu o ewidencję KRUS. Rozbieżności są istotne. Na przykład rolnik warzywnik ubezpieczony na podstawie aktu własności 20 ha ziemi w rzeczywistości użytkuje 70 ha. Część jego dzierżaw to grunty Agencji Nieruchomości Rolnych, grunty zgłoszone do ewidencji (wydzierżawione od emeryta KRUS) i dzierżawione na podstawie umowy zawartej ustnie. Żadna z tych dzierżaw nie miała swojego odbicia w ewidencji Kasy. Rolnik nie ma zresztą takiego obowiązku. Ustawa bowiem zobowiązuje go do informowaniu Kasy tylko o "okolicznościach mających wpływ na podleganie ubezpieczeniu i o zmianach tych okoliczności". To, że wraz z upływem czasu rolnik swoje posiadanie zwiększył z 20 do 70 ha, nie ma wpływu na podleganie ubezpieczeniu. KRUS może uzyskać informacje dotyczące zmian w stanie posiadania na podstawie art. 37 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników m.in. od organów prowadzących ewidencję gruntów, od Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, jednostek samorządu terytorialnego, ale nie od ANR. Są zatem obiektywne trudności w uporządkowaniu ewidencji stanu posiadania przez Kasę.

Narzędzia prawne
potrzebne od zara
z
Część tych problemów można by załatwić stosunkowo prosto - w drodze odpowiedniego rozporządzenia ministra rolnictwa. Ale tylko część. Jednak kwestii umowy dzierżawnej zawieranej w formie ustnej minister rolnictwa sam nie rozwiąże. Trzeba wykorzystać kilka pośrednich narzędzi. Na przykład w uzupełnieniu ewidencji stanu posiadania niezwykle pomocna byłaby "ustawa wypadkowa w rolnictwie", która umożliwiłaby ujęcie w systemie ewidencji i informatycznym KRUS wszystkich właścicieli i posiadaczy gospodarstw w Polsce.
Nieaktualizowany stan posiadania ziemi wypaczy szacunek dochodów opartych na hektarach przeliczeniowych. W rezultacie zmniejszą się wpływy ze składek. Część ziemi dzierżawiona jest wszak od osób, które nie są ubezpieczone w KRUS. A w przypadku wcielenia pomysłu Samoobrony, który zakłada, że wyższe składki będą się przekładać na wyższe emerytury, można się liczyć z wieloma wzajemnymi roszczeniami rolników, które skomplikują na co dzień pracę Kasy.
O tym, że rządzący dotychczas nie doceniali problemu dzierżawy, świadczy projekt ustawy o systemie ubezpieczenia społecznego rolników, zgłoszony Sejmowi jesienią 2004 roku. Proponowano w nim uzależnienie wymiaru składek od stanu posiadanych przez rolnika hektarów przeliczeniowych, ale w projekcie zabrakło zapisu obligującego Kasę do uporządkowania ewidencji i przyznania jej uprawnień w tym zakresie. A przecież ów projekt zakładał osiągnięcie 1,1 mld zł oszczędności w ramach naprawy stanu finansów publicznych. Proponowane narzędzie było niestety dziurawe. Poważną luką będzie też w każdym nowym projekcie nieuporządkowanie problemu dzierżawy. Szacuje się, że ta część spodziewanych wpływów z racji oskładkowania bogatszych rolników bez uwzględnienia wszystkich dzierżaw zmniejszy się o co najmniej 20 procent. Strata ta musiałaby zostać wypełniona dotacją budżetową.
Wojciech Jagła

"Nasz Dziennik" 2006-08-18

Autor: wa