Bez wiedzy Sejmu
Treść
Komisja ds. Unii Europejskiej, której zadaniem jest kontrolowanie poczynań rządu na forum Wspólnoty Europejskiej, na jednym z ostatnich posiedzeń nie zaopiniowała żadnego z umieszczonych w porządku obrad czterech aktów prawnych. W efekcie pozwoliło to rządowi zająć stanowisko w sprawie tych aktów na Radzie UE bez żadnej kontroli ze strony Sejmu. Ten niedemokratyczny tryb stanowienia prawa może wkrótce stać się w Polsce regułą, podobnie jak to dzieje się w krajach "starej" Unii.
Jak pokazuje praktyka - charakterystyczny dla Unii Europejskiej proces odsuwania Sejmu od władzy jest już w toku. Najpierw Sejm - wzorem pozostałych krajów UE, scedował opiniowanie unijnych aktów prawnych i stanowisk rządowych na 42-osobową komisję ds. UE, przez co dopuścił do utworzenia swoistego "supersejmu w Sejmie". - Ten organ ma w tej chwili większe znaczenie niż cała Izba - uważa Zygmunt Wrzodak z LPR, członek komisji. Czy ta nowa komisja, nawiasem mówiąc budząca wątpliwości natury konstytucyjnej, jest w stanie kontrolować rząd? Wygląda na to, że nie.
Ustawa z 11 marca 2004 r. o współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach europejskich, która uregulowała sposób jej współpracy z rządem, zobowiązała wprawdzie rząd do niezwłocznego przekazywania komisji projektów unijnych aktów prawnych i stanowisk rządowych w celu zaopiniowania, ale jednocześnie w art. 6 ust. 5 ustanowiła zasadę, iż "niewyrażenie opinii (...) uważa się za niezgłoszenie uwag do projektu". Przepis ten sprawia, że kontrola nad rządem może okazać się iluzoryczna. Wystarczy, że komisja, która ma tylko 21 dni na wydanie opinii, nie zdąży na czas, a już rząd może działać na forum UE na własną rękę. Zresztą nawet wówczas, gdy komisja zdąży zająć stanowisko - rząd może się jej nie podporządkować, ponieważ art. 10 ust. 1 ustawy mówi, że opinia komisji "POWINNA stanowić podstawę stanowiska Rady Ministrów", czyli nie "musi".
Opinia "po herbacie"
W praktyce okazało się, że nie tylko brak czasu przeszkadza komisji w opiniowaniu poczynań rządu. - W pierwszych miesiącach po akcesji rząd nagminnie przysyłał nam projekty stanowisk i aktów prawnych do rozpatrzenia post factum, czyli gdy już zadeklarował polskie stanowisko na Radzie UE - twierdzi wiceprzewodniczący komisji Andrzej Grzyb (PSL).
Ta naganna praktyka była nawet przedmiotem interwencji marszałka Sejmu Józefa Oleksego u premiera Marka Belki. Marszałek ostrzegł, że takiej sytuacji Sejm nie będzie tolerował. Ostatnio znowu zdarza się, że rząd, choć dochowuje terminu, to nie przesyła posłom niezbędnych dokumentów. - Rada rozpatrzy 4 projekty aktów prawnych. Trzy z nich nie zostały posłom przedstawione, a do czwartego aktu rząd nie dostarczył stanowiska rządu - podsumował bezowocne obrady komisji przewodniczący Robert Smoleń (SLD). W którym miejscu machina się zacina?
Akty prawne i projekty stanowisk powinny dotrzeć do komisji z Komitetu Europejskiego Rady Ministrów, na czele którego stoi Włodzimierz Cimoszewicz. To tam, a nie na obradach Rady Ministrów, ustalane są stanowiska rządu. Ponieważ jednak KERM nie ma zaplecza eksperckiego, niezbędnego do podejmowania tak poważnych decyzji w tak wielu dziedzinach, dlatego też opiera się na propozycjach stanowisk przygotowanych w poszczególnych resortach. Do resortów dokumenty unijne docierają drogą oficjalną przez Urząd Komitetu Integracji Europejskiej (UKIE), a nieoficjalnie - wprost z polskiego przedstawicielstwa w Brukseli, które utrzymuje z ministerstwami kontakt on line. W całej procedurze jedno rzuca się w oczy: trudno jest rozeznać, KTO właściwie podejmuje ważne dla Polski decyzje i kto za nie odpowiada.
Poseł na smyczy eksperta
Gdy po przebyciu długiej drogi z Brukseli poprzez resorty i KERM dokumenty trafią wreszcie do Sejmu, najpierw zostają poddane analizie w Biurze Studiów i Ekspertyz. - Bez ekspertyzy BSiE żaden poseł nie byłby w stanie rozeznać się w tym materiale, chyba że zatrudniałby trzech asystentów i tłumacza - uważa poseł Wrzodak (KP LPR). Niektóre unijne akty prawne, np. rozporządzenia, bywają bardzo obszerne, zawierają 300, 500, 900, a nawet 1500 stron załączników.
- Posłowie nie są w stanie tego przerobić, zresztą nie mogą znać się na wszystkim, muszą brać na dobrą wiarę to, co przygotuje BSiE - tłumaczy poseł, dodając, że niektóre dokumenty trafiają do rąk posłów niemal w ostatniej chwili, nie dając im szans na zaznajomienie się z materią, o której mają decydować.
BSiE przygotowuje dla komisji dwie opinie - merytoryczną i prawną. Ma na to ok. 3 dni. - Ubolewamy, że nie mogą one być zbyt pogłębione, ale nie pozwala na to brak czasu - mówi jeden z pracowników. Biuro od 1998 r. dysponuje poważnym zapleczem eksperckim, które szlifowało umiejętności w trakcie procesu harmonizacji polskiego prawa z prawem UE. Nie korzysta z ekspertów zewnętrznych, ponieważ na to również nie wystarcza czasu. - Te 21 dni, ustawowy czas na wyrażenie opinii przez komisję ds. UE, jest trudne dla wszystkich - przyznaje nasz rozmówca.
Decyduje dwóch posłów
Następny krok należy do komisji. W toku dotychczasowych prac utarł się zwyczaj, że w każdej sprawie dwóch posłów - z koalicji i opozycji - niezależnie od siebie referuje pozostałym dany problem.
- Jeśli ich opinie są zbieżne ze sobą i ze stanowiskiem rządu, komisja z reguły nie dyskutuje i milcząco wydaje opinię pozytywną. Gdy pojawiają się różnice, przeprowadzana jest debata - wyjaśnia poseł Grzyb. Do tej pory komisja sprzeciwiła się rządowi jedynie raz - w sprawie dopuszczenia upraw roślin modyfikowanych genetycznie na terenie UE. Poparcie dla stanowiska rządu zapewniają zazwyczaj połączone głosy posłów SLD, SdPl i PO.
Czy przy tym zakulisowym w dużej mierze trybie stanowienia unijnego prawa można mówić o zachowaniu przez Sejm kontroli nad rządem w sferze legislacji?
Zaufanie zamiast kontroli?
- Wszystko zależy od tego, jak dalece Sejm ufa rządowi... - mówi jeden z wysokich urzędników sejmowych, chcący zachować anonimowość. - Na zachodzie parlamenty ufają swoim rządom... Funkcja kontrolna Sejmu nie może być nadmiernie rozwinięta, bo to pachnie komunizmem (!) - twierdzi nasz rozmówca.
Jeśli nawet przyjąć, że spora doza zaufania Sejmu do rządu jest potrzebna, to i tak wypada postawić pytanie o granice tej ufności, poza którą kończy się demokracja, a rząd uzyskuje nieograniczoną carte blanche.
Nie od dziś wiadomo, że system prawny UE obciążony jest syndromem "przeregulowania". W warunkach powstawania coraz większej ilości wyspecjalizowanych dziedzin i równocześnie penetrowania przy pomocy prawa najprostszych zagadnień życia codziennego - unijna machina legislacji stałaby się całkiem niewydolna, gdyby poddać ją procedurom demokratycznym. Stąd tak powszechne w Unii przesunięcie punktu ciężkości z ciał przedstawicielskich na władze wykonawcze i rozmaite gremia eksperckie. Niejasność procedur, rozmycie odpowiedzialności, podniesienie lobbingu do rangi uznanej prawnie metody działania, decyzje podejmowane w cieniu gabinetów - wszystko to sprawia, że Europejczycy zamieszkali w krajach Unii utracili poczucie podmiotowości we Wspólnocie.
Małgorzata Goss
Kto tu rządzi?
Podstawowym kanonem demokratycznego porządku jest stanowienie ogólnie obowiązującego prawa, tj. ustaw, przez organy przedstawicielskie, w wypadku Polski - przez Sejm. Rząd piastuje władzę wykonawczą i jego zadaniem jest wydawanie rozporządzeń wykonawczych do tychże ustaw. Jednak po wejściu Polski do Unii Europejskiej blisko 70 proc. materii prawnej, zastrzeżonej dotychczas dla Sejmu, przeszło w ręce instytucji unijnych - Komisji Europejskiej i Rady UE. W ślad za tym zmienił się także w naszym kraju tryb stanowienia prawa. W zakresie owych 70 proc. materii ustawowej projekty aktów prawnych powstają w Komisji Europejskiej, a następnie są przyjmowane przez Radę UE. Na Radzie prezentacji polskiego stanowiska dokonuje przedstawiciel rządu. Podstawowy problem sprowadza się więc do pytania: czy stanowisko rządu w sprawie danego aktu legislacyjnego posiada pozytywną rekomendację Sejmu jako organu władzy, czy też organ przedstawicielski zostaje w tej procedurze pominięty. Słowem: czy Sejm zachowuje konstytucyjną kontrolę nad rządem w zakresie stanowienia prawa?
MaG
"Nasz Dziennik" 18-10-2004
Autor: Ku8a