Aby prawo było przejrzyste

Treść

Wybuch afery hazardowej odsłonił kulisy stanowienia prawa w Polsce. Okazało się, że politycy piszą projekty ustaw lub przynajmniej niektóre ich artykuły pod dyktando różnych grup interesów. Najgorsze jednak, że przypadki Zbigniewa Chlebowskiego i Mirosława Drzewieckiego oraz innych bohaterów tego serialu nie są odosobnione i niestety, jeśli nie zmieni się sposób przeprowadzania procesu legislacyjnego, podobne zdarzenia mogą mieć miejsce w przyszłości.
Otwarte pozostaje pytanie: na ile możliwe jest ograniczenie załatwiania korzystnych dla określonych środowisk przepisów prawnych dzięki znajomościom lub korupcji? Musimy mieć świadomość, że omawiane problemy nie dotyczą jedynie rządu i parlamentu oraz innych instytucji centralnych. W tworzenie prawa "pod kogoś" zaangażowane są niejednokrotnie władze samorządowe na wszystkich szczeblach: w gminach, powiatach i województwach. Tam też można robić wielomilionowe interesy.
Nie tylko hazard
W III RP mieliśmy i mamy sporo przykładów ustaw tworzonych na zamówienie. Głośna była propozycja zmian prawnych w ustawie o "jednorękich bandytach", jaką firmowali posłowie SLD w 2002 roku. To wtedy zgasła gwiazda zamieszanego w prace nad ustawą Jerzego Jaskierni. Przykładów podobnych działań, już przy innych ustawach, jest zresztą więcej. O wywołanie afery żelatynowej był obwiniany Kazimierz Grabek, który zmonopolizował krajową produkcję żelatyny, a przy pomocy ludzi z AWS udało mu się zablokować import tego produktu - pod pretekstem choroby wściekłych krów. Grabka miały wspierać osoby z samych szczytów ówczesnego rządu.
Klasycznym, wręcz podręcznikowym przykładem kupowania ustaw była afera Rywina, która pokazała mechanizmy powstawania czegoś w rodzaju umowy kupna-sprzedaży ustawy. I choć nikt poza Rywinem nie został skazany, to stało się tak tylko dlatego, że słynny producent telewizyjny i inni uczestnicy gry SLD z Agorą nie pisnęli słówka na temat całej operacji, a sejmowa komisja śledcza nie wszystko mogła udowodnić.
Niewiele osób pamięta też szczegóły afery węglowej, gdy grupy oszustów, gangsterów i drobnych cwaniaków oszukiwały kopalnie i Skarb Państwa na handlu węglem. Proceder ten nie byłby możliwy, gdyby nie odpowiednie, sprzyjające mu prawo. Pewnie się nie dowiemy, kto tak naprawdę wpadł na pomysł, aby kopalnie węglem regulowały swoje zobowiązania wobec dostawców towarów i usług. Oczywiście w takich transakcjach zawyżano wartość dostarczanych kopalni dóbr, a zaniżano cenę węgla. Taki tani węgiel można było potem z dużym zyskiem sprzedawać na rynku i pieniędzmi dzielić się z szefami kopalni.
Kurz opadł również po aferach alkoholowej i paliwowej, gdy dzięki korzystnym przepisom podatkowym mafie oraz skorumpowani urzędnicy celni i skarbowi zarobili krocie na sprzedaży nielegalnego spirytusu i paliwa. Ktoś jednak musiał najpierw "pochodzić" koło odpowiednich urzędników ministerialnych i parlamentarzystów, aby takie prawo, ułatwiające oszustwa i złodziejstwo, zostało uchwalone.
Ogromne pieniądze straciło państwo polskie na początku przemian ustrojowych, przy rozliczaniu eksportu do krajów byłej RWPG w oparciu o kursy wirtualnej waluty - rubla transferowego. Czy to przypadek, że akurat część firm, które na tym skorzystały finansowo, była powiązana ze służbami specjalnymi lub grupami przestępczymi? Przy okazji omawiania kwestii współpracy z naszymi wschodnimi partnerami trzeba przywołać niezrealizowany, ale mocno zaawansowany projekt utworzenia polsko-rosyjskich spółek na bazie nieruchomości zajmowanych przez wycofujące się z Polski wojska Armii Czerwonej. Kto lobbował u prezydenta Lecha Wałęsy za uchwaleniem takiego prawa? Jak silne musiał mieć wpływy u Wałęsy, skoro wdał się on w tej kwestii w ostry i otwarty konflikt z rządem Jana Olszewskiego, narażając na szwank nasze istotne interesy gospodarcze i nasze bezpieczeństwo?
Jednak największe pole do popisu mają od 20 lat urzędnicy i lobbyści przy pisaniu zdawałoby się "niewinnych" ustaw podatkowych. A przecież wystarczy jakiś towar lub usługę objąć preferencyjną stawką podatkową lub wprowadzić do ustawy inne ulgi i odliczenia podatkowe. Ileż w przeszłości było sporów o to, jak duży ma być zakres odliczeń wydatków na remonty i budowę mieszkań i domów, jaki ma być limit odliczeń od podatku wydatków na leki przy przewlekłych chorobach, na które rodzaje samochodów przysługuje odliczenie podatku VAT. Można by mnożyć przykłady, gdy jedni przedsiębiorcy czerpali korzyści z określonych przepisów, a inni z tego samego powodu ponosili spore straty.
W tym przypadku uzasadnione wydaje się podejrzenie, że wiele z tych zagmatwanych przepisów było tworzonych celowo przez ministerialnych urzędników, którzy potem zarabiali krocie na pisaniu interpretacji prawa podatkowego lub dzięki organizowaniu drogich szkoleń dla służb finansowo-księgowych w firmach i prowadzeniu zwykłego doradztwa podatkowego. Wystarczy prześledzić życiorysy pracowników lub współwłaścicieli największych firm doradztwa podatkowego, aby znaleźć wśród nich byłych wysokich urzędników ministerialnych, doradców ministrów itp., którzy do tej pory uchodzą za "obiektywnych ekspertów" od zagmatwanego do granic możliwości prawa podatkowego.
Za dużo złego prawa i złych lob bystów
Diagnozę znają chyba wszyscy, ale co zrobić, aby znacznie ograniczyć patologie, jakie mają miejsce w naszym kraju przy tworzeniu prawa? Jednym z głównych problemów jest fakt, że nasze prawo jest zbyt skomplikowane, zawiera mnóstwo przepisów, w których ciężko się połapać. A przecież krajowy "dorobek prawny" jest mocno uzupełniany przez przepisy unijne. W takim gąszczu można łatwo ukryć różne "wylobbowane" przepisy. Dlatego w naszym wspólnym interesie powinno być uporządkowanie stanu prawnego, jego uproszczenie i maksymalne skrócenie. Już takie zabiegi byłyby pierwszą tamą dla nieuczciwych urzędników, polityków i lobbystów. Wiąże się z tym postulat tworzenia jasnego i precyzyjnego prawa, uniemożliwiającego urzędnikom wydawanie uznaniowych decyzji, zależnych od interpretacji przepisów, którą to interpretację można przecież kupić. Ta dowolność interpretacyjna doprowadziła do bankructwa już niejedną firmę.
Bardzo potrzebne jest wypracowanie jasnych, klarownych reguł pisania nowych ustaw i rozporządzeń. Po pierwsze, z chwilą pojawienia się projektu danego rozwiązania prawnego jego treść powinna być umieszczana na stronach internetowych wraz z nazwiskami osób, które taki projekt zgłosiły, i z jego uzasadnieniem. To prawda, że ten element jest realizowany, ale brakuje innych kroków, które powinny po tym pierwszym następować.
Po drugie, wszystkie poprawki zgłaszane do projektu powinny być także upublicznione wraz z nazwiskami ich autorów i uzasadnieniem proponowanych zmian. I nie miałoby znaczenia, czy taką poprawkę zgłasza minister, poseł, senator czy osoba reprezentująca jakąś organizację społeczną lub gospodarczą - jeśli byłaby zgłoszona anonimowo, automatycznie musiałaby zostać odrzucona. Obecnie rząd ma obowiązek prowadzenia konsultacji społecznych w sprawie nowych ustaw. Po takich spotkaniach zgłaszane są poprawki, ale nie wiemy, kto je proponuje i z jakich powodów. Stwarza to niebezpieczeństwo forsowania przez określone grupy korzystnych dla siebie przepisów, często pod pretekstem tzw. interesu społecznego. Dziwnym trafem okazuje się potem, że korzyści czerpie z nich tylko wąska grupa, a koszty ponosi zwykły obywatel, który nawet nie wie, komu taki "dobrobyt" zawdzięcza. Gdyby proces legislacyjny był jawny, wówczas wszyscy jego uczestnicy musieliby się liczyć z tym, że ich ewentualne zaangażowanie w zmiany przepisów prawnych "na czyjąś prośbę", zostanie zauważone i może pociągnąć za sobą poważne konsekwencje. Może udałoby się wówczas zapobiec tego rodzaju przypadkom, jak ten z okresu rządów AWS - UW, gdy poseł Unii Wolności Karol Działoszyński, właściciel firmy sprzedającej zestawy słuchawkowe lub głośnomówiące do telefonów komórkowych umożliwiające rozmowę telefoniczną w czasie prowadzenia samochodu, zgłosił poprawkę do kodeksu drogowego, która nakazywała kierowcom kupowanie tego typu urządzeń. Kto uwierzy, że poseł ten kierował się troską o bezpieczeństwo kierowców i pasażerów, a nie o własny interes? Gdyby prace nad ustawami były jawne i czytelne, niemożliwy byłby również kazus senatora Tomasza Misiaka (PO) piszącego ustawę stoczniową pod kątem realizacji własnych interesów oraz interesów wspólników, którzy na szkoleniach i kursach dla zwalnianych stoczniowców mieli zarobić grube miliony. Podobnie jawność procesu legislacyjnego uniemożliwiłaby przeprowadzanie zakulisowych zabiegów wokół ustawy hazardowej.
Po trzecie, potrzebne jest wprowadzenie zdrowych zasad prowadzenia działalności lobbingowej. Oczywiście ustawa o lobbingu istnieje, ale jest martwa. W parlamencie zarejestrowała się zaledwie garstka lobbystów, którzy prowadzą otwarcie swoją misję, spotykają się z posłami i senatorami podczas posiedzeń komisji parlamentarnych i w węższym gronie, gdzie omawiane są kwestie różnych rozwiązań prawnych. Jednak zdecydowana większość lobbystów działa w sposób tajny, a przynajmniej bardziej poufny. Organizują spotkania z urzędnikami i politykami, ale nieformalne, gdzie istnieje ogromne pole do korumpowania drugiej strony lub wykorzystywania prywatnych znajomości. Ci, którzy chcą postępować legalnie i uczciwie, wychodzą więc na naiwnych, a potencjalni kontrahenci rezygnują z ich usług, bo skuteczniejsze jest "chodzenie" wokół ustawy w tradycyjny sposób.
Zauważmy, że działalność Chlebowskiego czy Drzewieckiego została napiętnowana, i słusznie. Natomiast lobbujący za ustawą biznesmeni nie muszą się obawiać żadnych kar, bo oni prawa nie złamali (chyba że udowodniono by im korumpowanie urzędników). Inna byłaby jednak ich sytuacja, gdyby takie praktyki były przez prawo ścigane i tępione, gdyby groziła im wysoka kara lub nawet więzienie za "załatwianie ustaw", bo byłaby traktowana w kategoriach spisku przeciwko prawu.
W wielu krajach problem ten rozwiązano i tam lobbyści działają jawnie. Oficjalnie umawiają się z posłami lub ministrami, jawnie przedstawiają swoje postulaty (z każdego z takich spotkań należy też sporządzać krótkie notatki), a i tak w Europie Zachodniej lub w Ameryce coraz to wybuchają afery związane z "załatwianiem ustaw". Tylko że za Atlantykiem osoba dopuszczająca się podobnych procederów trafia za kratki i często musi również płacić wysokie grzywny, a polityk przyłapany na udzielaniu takiej pomocy lobbystom może na zawsze zapomnieć o karierze.
Trzeba podkreślić, że lobbing sam w sobie nie jest niczym złym. Przecież posłowie, senatorowie czy urzędnicy nie są wszystkowiedzący, ich wiedza jest ograniczona, nie wiedzą często, jak w praktyce wygląda prowadzenie firmy, i jakie w związku z tym konsekwencje może za sobą pociągnąć dany przepis. Chcieliśmy demokracji, a demokracja to przecież m.in. ścieranie się poglądów, więc każda grupa społeczna czy zawodowa powinna mieć prawo do forsowania swoich postulatów w ustawach - samodzielnie lub przy pomocy lobbystów - ale musi to odbywać się na równych prawach. Obecnie ten, kto zna ludzi władzy lub ma więcej pieniędzy na łapówki, jest w lepszej sytuacji niż reszta społeczeństwa.
Pamiętajmy o samorządach
Wiele się mówi o lobbingu w Warszawie, gdzie pracują rząd, parlament i inne ważne instytucje. Ale problem ten dotyczy również samorządów, w których kupuje się np. uchwały. Bywa, że mieszkańcy miasta nagle się dowiadują, że teren przeznaczony np. pod budowę centrum handlowego należy do znanego biznesmena lub do członków rodzin urzędników samorządowych, którzy po jego zakupie zdołali "namówić" prezydenta miasta i radnych, aby zmienili plan zagospodarowania przestrzennego tych gruntów po to, by ich wartość znacznie wzrosła.
"Namówić" można też władze gminy, powiatu czy województwa do przeprowadzenia "ważnej dla społeczeństwa inwestycji" (do tego też potrzebna jest odpowiednia uchwała radnych), na której potem zarabiają zaprzyjaźnione z samorządowcami firmy. Podobnie było w wielu miejscowościach - choćby z uchwałami o limitach punktów sprzedaży alkoholu, które też były pilotowane przez odpowiednie lobby. Takie same zasady tworzenia prawa powinny obowiązywać zarówno samorządy wszystkich szczebli (w zakresie prawa lokalnego), jak i rząd oraz parlament (w zakresie prawa ogólnopaństwowego).
Krzysztof Losz
"Nasz Dziennik" 2009-10-23

Autor: wa